去産能不應止於國企解困


2016年3月21日 稿件來源:FT中文網

“去産能”位列2016年中國經濟工作任務之首。根據中國“兩會”信息,今年去産能工作將從鋼鐵、煤炭産業入手,意在5年之內,鋼鐵行業去掉1-1.5億噸産能,3-5年煤炭行業退出産能5億噸、减量重組5億噸。其中涉及重新安置人口180萬,中央財政承諾先期撥付1000億用於支持該工作。此外,中國總理李克强在“兩會”答記者問時清晰表明政府立場,希望今年去産能能够取得雙贏,既保證過剩産能退出,又要讓大量職工飯碗不丟,還要保證他們拿到新飯碗。

去産能終於破冰,反映政府在“穩增長”巨大壓力下,主動出擊,大刀闊斧推進改革的表現。然而“既要産能退出,又要盡可能重組,少破産”,“讓大量職工工作不丟”的領導人表態也顯示了對待去産能工作的矛盾心態和難度,表明深處於産能過剩的困境之下,去産能工作已無可回避,不得不爲之中亦透露出有些許無奈之意。

正如筆者此前專欄文章《産能過剩挑戰中國經濟》中所提,産能過剩一直是近年來中國産業發展的“痼疾”。不僅困擾著鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃等傳統行業,而且太陽能、風能等新興産業也難逃厄運。産能過剩行業整體虧損,機構繁雜,人員工資難以保證,困境之下,常年來依靠銀行貸款不斷展新,地方財政持續補貼度日,整體而言拖累中國經濟。

産能過剩風險之所以值得重視還在於來自國際經驗的警示。日本上個世紀八十年代日本爆發的房地産泡沫與其後三十餘年的經濟衰退令人不寒而栗。實際上,對比當前中國與日本危機之前的情形,不難發現,其實已有不少相似之處,如經濟增長放緩、貨幣政策效用遞减、貨幣升值削弱出口競爭力等等。同時,危機爆發前的日本經濟同樣面臨嚴重的産能過剩局面,大量僵尸企業占據社會資源,避免創造性破壞,長此以往,風險積聚導致最後以危機形勢爆發,最終陷入流動性陷阱,亦值得中國引以爲戒。

如何去産能是個難題,當前中國决策層開出的藥方主要包括:嚴格控制增量;盡可能多兼幷重組、少破産清算;完善財政、金融等支持政策,做好職工安置;通過債轉股能降低杠杆率和提升再融資能力,幷能通過引入戰略投資者,在深層次上實現産能過剩行業的重組。

期待是好的,但可以預見,上述措施在落實中,仍將面臨難題。比如,筆者以前所提,當前决策層去産能的思路體現了一種平衡思維,既要去産能,又要保就業,但也面臨理想狀態推進的不確定性。試想在市場條件下,如果企業財務狀况若已達到破産境地,反而要求兼幷重組,具體操作是由市場還是行政手段主導呢?由誰來出面?倘若任務又會落到國企肩上,是否有違於國企改革初衷?

同樣,如何做好職工安置,避免大規模社會問題出現也至關重要。然而,央行行長周小川在今年3月政協會議分組討論時也提到,做好職工安置問題離不開養老、醫療保障體系的改革。但是,當前來看,上述改革進展仍然緩慢,現收現付在保障體系所占的比例仍然相當高,現在的人還承擔著過去中老職工的養老保障負擔。養老金賬戶可携帶性不足,也是職工轉崗再就業的體制性障礙。

此外,備受期待的債轉股,能否對於去杠杆、化解産能起到很好作用?理論上可以,但在國有企業改革推遲,企業經營行爲無法實現市場化運作的當下,如何通過引入戰略投資者進行公司决策仍然是個難題。試想進駐被整合的國有企業的懂事會成員,在現有體制下,行政級別很可能低於需要紓困的企業管理者,這種情况下,如何履行其對公司治理監督的職責效果存疑。

如此看來,與市場化國家去産能有所不同,中國式産能過剩的化解絕不能僅就去産能而“去産能”,要從制度性、體制性原因出發,配合以行政體制改革、國有企業改革、社會保障制度改革、價格改革、金融與財稅改革等多項措施協調推進,才能達到標本兼治,從根本上化解産能過剩危機的初衷。

具體來看,筆者認爲,如下幾項改革是政府破解産能過剩難題的關鍵:

一是理清政府與市場邊界。一直以來,造成中國式産能過剩的原因很大一部分來自於政府行政的手伸的過長,特別是傳統官員考核與晋升機制與GDP密切相關,才導致當前“重複建設”、“過度競爭”、“過度投資”和“産能過剩”等相類似的問題屢見不鮮。因此,在去産能過程中,要避免政府包辦的路徑,儘量運用資本市場,幷强化破産中法治的力量,以市場化的手段去産能,才能讓去産能的路不至於走偏。

二是財政補貼需要强調有所爲,有所不爲。去産能過程中將涉及到大量財政支持,如何運用十分關鍵。從以往情况來看,財政補貼的過度支持也是加劇産能過剩,導致僵尸企業大量存在的重要原因,如中央政府對光伏曾在一個較長的時期內給予高達70%的投資補助,引發全國範圍的光伏投資狂潮,而光伏産業已經成爲産能過剩重灾區。在筆者看來,財政支持應該主要體現在去産能過剩中可能出現的人員轉置工作,特別是配合社會保障體系的改革,减少轉型中的痛苦,儘量避免以往過度支持特定行業與特定企業的老路上來。

三是加快國有企業改革。過剩産能主要以國企爲主,無論是債轉股,還是關停幷轉,能否取得效果都涉及到政府對待國有企業態度以及國有企業公司治理能否取得進展。有人將當前中國去産能情况與1997年朱熔基總理啓動國有企業改革做類比,當時政府通過艱難的國有企業與銀行業改革,用了三年的時間,才使得國有企業實現盈利,此後銀行不良資産剝離所需時間更長)。從這個角度而言,當前面對嚴峻挑戰之下,中國政府更需要中長期的計劃和耐心。儘管短期內恐將犧牲一定程度的經濟增長,但比較强刺激所帶來的短暫經濟復蘇而言,改革紅利更爲持久。

四是推進價格改革,發揮市場價格在化解産能過剩與産業升級中的作用。正如周行長在政協演講中提到的,“産能過剩在很大程度上與價格扭曲有關。有些行業上項目時,大家都表現得非常積極,這很可能是因爲價格有問題。價格有問題也可能是稅收有問題間接造成的”。鑒於當前中國大多數資源性産品價格長期處於較低水平,土地、礦産等自然資源産權制度改革方興未艾,水電煤氣等價格改革也尚未完成,未來理順價格機制,從根本上减少價格扭曲,進而將要素成本體現在企業運營成本之中,對於避免進一步的産能過剩局面同樣重要。

五是加快金融改革,防治金融財政化局面。雖然金融改革幷不直接對應於産能過剩問題的化解,但利率市場化的持續推進,將有助於銀行重新衡量資金成本與風險,對項目投資進行深入評估,防止資金源源不斷進入過剩行業和企業。而從社會融資情况來看,進一步减低信貸比重,發展資本市場、私募債等多種形式的直接融資,更有助於降低企業債務成本,以及困擾中國民營中小企業多年的融資難、融資貴的局面,也能爲化解産能過剩提供市場化途徑。

總之,今年去産能任務艱巨,但能否有效推進,不僅需要財政、金融方面的支持,更爲重要的是一攬子市場化改革措施的配合。堅持依靠經濟增長方式的轉變,改變政府對資源和生産的强大控制和影響,加快完善市場體制和機制的改革,進一步放開市場准入,嚴格破産退出制度,理順市場價格體系和定價機制,才能從根本上發揮市場競爭優勝劣汰作用,化解産能過剩的痼疾。

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